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PA 2.0

Nuovo CAD al rush finale: crescono le aspettative, ma non si placano le critiche

Manca circa un mese all’entrata in vigore del Regolamento europeo eIDAS sull’identità digitale e soprattutto del nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale. Il Consiglio di Stato, in seconda lettura, ha sostanzialmente dato semaforo verde al documento, che però non è ancora riuscito a convincere tutti i commentatori.

06 Giu 2016

Domenico Aliperto

Ci siamo: tra meno di un mese, il 1 luglio, entrerà in vigore il Regolamento eIDAS sull’identità digitale, seguito a ruota dal nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), che ristrutturerà ruoli, definizioni, missioni e operatività delle organizzazioni pubbliche sulla spinta delle tecnologie informatiche. Quanto il dispositivo risulterà efficace dipenderà essenzialmente dalla capacità dei diretti interessati e in particolar modo della figura del Chief Digital Officer (CDO) di coniugare aspetti tecnologici e politici per la trasformazione di processi e relazioni.

Il CAD (che di fatto è imperniato sul Regolamento europeo eIDAS), votato in via preliminare a gennaio dal governo e sostanzialmente approvato in seconda lettura dal Consiglio di Stato a maggio, ha introdotto infatti una serie di strumenti che rappresentano solo la premessa all’innovazione nei rapporti tra Pubbliche amministrazioni e cittadini. Come raccontato da CorCom, tra le novità più rilevanti introdotte dalla riforma ci sono il Pin unico, che identificherà ogni cittadino tramite il Sistema pubblico di identità digitale (SPID) a partire dal 31 dicembre 2017 (data entro la quale sarà avviato anche domicilio digitale), e per l’appunto il CDO, che mutuando dal mondo privato una denominazione e una funzione manageriali specifiche avrà il compito di guidare la transizione e ricoprire il ruolo di difensore civico a cui cittadini e imprese potranno inviare segnalazioni e reclami relativi a ogni presunta violazione in materia di digitalizzazione ed innovazione della PA. Il CAD definisce inoltre il documento dematerializzato come «qualsiasi contenuto conservato in forma elettronica, in particolare testo o registrazione sonora, visiva o audiovisiva» e «rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti». Sono state poi eliminate tutte le definizioni di firma elettronica e firma elettronica avanzata semplificandone l’ambito e rimandandolo al Regolamento eIDAS. Se la firma digitale è stata ricondotta alle firme elettroniche qualificate, chi la certifica dovrà possedere i requisiti previsti dalle norme comunitarie e dovrà essere accreditato in uno degli Stati membri. Rispetto alla conservazione digitale, infine, nel momento in cui i documenti informatici sono conservati per legge da una PA, cesserà l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese, che possono richiedere di avervi accesso in qualsiasi momento.

I rilievi tecnici del Consiglio di Stato

Un’analisi più approfondita (anche sotto il profilo tecnico) del testo passato al vaglio dal Consiglio di Stato l’ha prodotta Eugenio Prosperetti, avvocato e docente di Legal Aspects of Information Technology all’università LUISS di Roma. Prosperetti ha evidenziato su Agendadigitale.eu il modo in cui la riforma è stata recepita con parere favorevole dopo che l’Amministrazione ha fornito i chiarimenti richiesti dal Consiglio di Stato su alcuni elementi poco chiari del documento. «Il CAD ora transita per i pareri finali delle Commissioni Parlamentari competenti e poi, ricevuti gli emendamenti del caso in relazione alle osservazioni, verso l’approvazione del testo definitivo che dovrebbe avvenire intorno al mese di luglio, con qualche ritardo rispetto alla data originariamente prevista e all’entrata in vigore piena del Regolamento UE eIDAS», nota Prosperetti, che si sofferma sul tema del valore del documento digitale. «La versione provvisoria del nuovo CAD recepisce le novità del Regolamento eIDAS in tema di firma elettronica e documento elettronico. La critica del primo parere del Consiglio di Stato», continua l’avvocato, «riguarda il fatto che lo schema di decreto CAD all’art. 21 assegna il valore di ‘scrittura privata’ anche ai documenti informatici sottoscritti con firma elettronica semplice. Nell’ambito della successiva risposta l’Amministrazione si è detta disposta a modificare questo punto, pur con qualche precisazione». In pratica, il riconoscimento della forma scritta a un documento elettronico, è ora coerente con quanto previsto dagli articoli 25 e 46 del Regolamento Eidas, secondo i quali a un documento elettronico e a una firma elettronica non possono essere negati gli effetti giuridici e l’ammissibilità come prova in procedimenti giudiziali per il solo motivo della loro forma elettronica o perché la firma non soddisfa i requisiti per firme elettroniche qualificate. «Ciò che chiede il Consiglio di Stato è invece proprio che solo a documenti con firme elettroniche qualificate si dia un valore probatorio predefinito», scrive Prosperetti. C’è poi la questione dei requisiti di capitale per i gestori dell’identità digitale. Si tratta di un tema spinoso, su cui – dice il docente – la giurisprudenza amministrativa si è espressa annullando la norma del regolamento SPID che prevedeva un capitale minimo pari a quello per esercitare l’attività bancaria. «Entrambi i pareri del Consiglio di Stato esortano l’Amministrazione a non prevedere alcun requisito». L’Amministrazione ha risposto valutando la possibilità di prevedere una ‘gradazione’ del requisito del capitale in considerazione del livello di sicurezza offerto dal gestore.

Consiglio di Stato e Amministrazione hanno inoltre chiarito il significato delle definizioni “persone fisiche e giuridiche” e “cittadini e imprese” nell’individuazione dei destinatari delle norme in tema di identità digitale, domicilio digitale e servizi fiduciari. «Le definizioni in questione escludono molte categorie», spiega Prosperetti. «Non si vede perché lo SPID dovrebbe essere negato ai residenti non cittadini o – cosa non notata dal Consiglio di Stato – ai cittadini non residenti». Il rilievo va però coordinato con le modalità di utilizzo dello SPID previste in considerazione dello sviluppo tecnico delle specifiche dell’Identità. In altre parole, i soggetti che utilizzeranno SPID saranno sempre e solo persone fisiche. Quando l’identità dovrà rappresentare soggetti diversi dalla persona fisica, la persona fisica viene individuata mediante deleghe come “legale rappresentante”.

Esitazioni, omissioni, opportunità, la parola agli esperti

Per molti aspetti chiariti e migliorati, ci sono anche elementi di criticità che secondo Sonia Montegiove, presidente di LibreItalia (l’associazione non profit che promuove LibreOffice nella Penisola) non riguardano tanto gli ambiti definitori, quanto l’impostazione generale del CAD rispetto per l’appunto al software libero. Montegiove ha vergato un intervento molto duro apparso a marzo su CorCom. «Mentre per alcuni aspetti si sono fatti passi avanti, per altri, come sul software libero, si è dato il via al ballo del gambero», si legge. «La modifica all’art. 68, che regola l’acquisto di software in PA obbligando a un’analisi comparativa delle soluzioni che dovrebbe favorire open source e riuso, lo ha di fatto indebolito. Da questo sono stati infatti abrogati gli articoli 2, 2-bis e 4 ovvero i riferimenti a interoperabilità, repertorio di formati aperti e parere preventivo di Agid possibile da chiedere per le PA prima di procedere con l’acquisto di software». Una modifica che suona come una nota stonata nel momento in cui, secondo Montegiove, si poteva fare una scelta a favore dell’openness «seguendo l’esempio del Regno Unito, che ha adottato il formato aperto ODF (Open Document Format) per tutti i documenti della PA». Senza contare, sottolinea la presidente di LibreOffice, che la Commissione Europea nel 2012 ha incentivato l’uso di standard aperti stimando un risparmio nel settore pubblico di un miliardo di euro l’anno.

Intervenendo su Agendadigitale.eu l’avvocato Patrizia Saggini ha invece sottolineato che la norma non sembra del tutto coerente sul compito che spetterebbe al Chief Digital Officer in qualità di difensore civico. Questa figura, secondo Saggini, «dovrebbe essere in qualche modo ‘esterna’ rispetto all’organizzazione, e invece in questo caso coincide proprio con la figura di colui al quale è affidata la responsabilità della transizione digitale. Un altro aspetto che non è in alcun modo stato considerato – non solo dal CAD ma in generale dalle normative recenti – è che l’innovazione non si fa senza risorse economiche» ed è per questo che il legale esorta la PA a iniziare a calcolare il ROI su iniziative del genere.

Se c’è qualche commento critico – qui segnaliamo uno degli approfondimenti più completi al riguardo – non mancano nemmeno ottimismo ed entusiasmo rispetto alle potenzialità del dispositivo. Dario Piermarini, esperto di PA digitale, è tornato per esempio nel merito della figura del CDO, approfondendo, sempre su CorCom, la strategia che il Comune di Catania sta adottando per integrare le nuove funzioni attribuitele dal CAD. Piermarini lo definisce in realtà un passaggio dovuto, «anche perché la maggior parte degli enti pubblici ha già individuato, seppur non formalmente, dei profili di alto livello che si occupano quotidianamente della transizione digitale o, quantomeno, tentano di attuarla», puntando a un «cambio di passo non trascurabile che consentirebbe di passare dal modello systems driven a quello guidato dai processi». A Catania tutto questo sta già diventando realtà, grazie all’esecuzione del Piano di Informatizzazione dei procedimenti, dedicato a cittadini e imprese e con obiettivi definiti per il breve e il medio termine. «Il Segretario Generale, la dottoressa Liotta, ha costituito da subito un gruppo di lavoro con tutte le Direzioni interessate, partendo dagli uffici e dalle risorse umane che ne fanno parte e non dagli applicativi utilizzati», racconta Piermarini. «Grazie al coordinamento dell’ingegner Consoli a capo del Servizio Sistemi Informativi e alla consulenza di Ancitel per la reingegnerizzazione dei procedimenti, è stata svolta un’analisi dettagliata degli attuali flussi di lavoro e, con il supporto dei funzionari responsabili dei procedimenti e dei responsabili per la trasparenza che costituiscono il team di lavoro, sono stati già rivisti i primi 11 procedimenti per renderli completamente digitali». Un lavoro che ha posto le basi per replicare la metodologia interna anche rispetto alle altre divisioni, utilizzando esclusivamente risorse interne all’Ente, valorizzando le competenze esistenti e stringendo nuovi raccordi tra organi di governo e funzionari.

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